Hilirisasi nikel selama satu dekade terakhir dipromosikan sebagai tonggak transformasi ekonomi Indonesia. Pemerintah menegaskan bahwa pelarangan ekspor bijih mentah dan pembangunan industri pemurnian akan meningkatkan nilai tambah, memperluas lapangan kerja, serta membawa Indonesia keluar dari kutukan sebagai pengekspor bahan mentah.
Di atas kertas, kebijakan tersebut sejalan dengan cita-cita pembangunan nasional. Namun, persoalan mendasar bukanlah apakah hilirisasi diperlukan, melainkan siapa yang menguasai proses hilirisasi dan kepada siapa manfaat ekonomi terbesar mengalir.
Pertanyaan ini menjadi penting karena Pasal 33 UUD 1945 meletakkan prinsip dasar pengelolaan sumber daya alam Indonesia. Pasal 33 ayat (2) menegaskan bahwa “cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara.” Selanjutnya, Pasal 33 ayat (3) menyatakan bahwa “bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.”
Dalam perspektif konstitusi, penguasaan negara bukan sekadar kepemilikan formal atas sumber daya alam, melainkan kemampuan negara mengendalikan arah kebijakan, menentukan pemanfaatan, memperoleh manfaat ekonomi yang optimal, dan memastikan distribusi kesejahteraan kepada rakyat. Mahkamah Konstitusi dalam berbagai putusannya menafsirkan frasa “dikuasai oleh negara” mencakup fungsi pengaturan (regelendaad), pengurusan (bestuursdaad), pengelolaan (beheersdaad), dan pengawasan (toezichthoudensdaad). Dengan demikian, negara tidak cukup hanya menjadi pemberi izin, tetapi harus tetap menjadi aktor utama dalam penguasaan strategis sektor sumber daya alam.
Persoalannya, tata kelola hilirisasi nikel Indonesia menunjukkan gejala yang berbeda. Laporan lembaga nirlaba keamanan global Amerika Serikat, C4ADS, pada 2025 mengungkapkan bahwa perusahaan-perusahaan China menguasai sekitar 75 persen kapasitas pemurnian nikel di Indonesia. Dari total kapasitas sekitar delapan juta metrik ton yang tersebar pada 33 perusahaan, penelusuran kepemilikan menunjukkan sekitar tiga perempat kapasitas peleburan berada di bawah kendali perusahaan-perusahaan asal China. Bahkan, dua perusahaan, Tsingshan Holding Group dan Jiangsu Delong Nickel Industry Co. Ltd., disebut menguasai lebih dari 70 persen kapasitas pemurnian nasional.
Dominasi tersebut menimbulkan persoalan konstitusional yang serius. Secara formal, sumber daya alam memang berada di wilayah Indonesia dan kegiatan usaha memperoleh izin dari pemerintah Indonesia. Namun, apabila penguasaan modal, teknologi, kapasitas produksi, hingga rantai pasok industri lebih banyak dikendalikan oleh korporasi asing, maka kemampuan negara untuk menentukan arah industrialisasi nasional menjadi semakin terbatas.
Negara berpotensi berubah dari pengendali menjadi regulator administratif, sementara keputusan-keputusan strategis justru ditentukan oleh pelaku usaha yang memiliki penguasaan ekonomi. Dalam teori ekonomi politik, kondisi demikian dikenal sebagai dependent industrialization.
Fernando Henrique Cardoso dan Enzo Faletto menjelaskan bahwa industrialisasi di negara berkembang dapat berlangsung, tetapi tetap berada dalam struktur ketergantungan terhadap modal asing. Nilai tambah memang meningkat di dalam negeri, namun pusat pengambilan keputusan, akumulasi keuntungan, dan penguasaan teknologi tetap berada di luar negeri. Akibatnya, industrialisasi tidak sepenuhnya menghasilkan kedaulatan ekonomi.
Pandangan serupa juga dikemukakan Peter Evans melalui konsep embedded autonomy. Evans menegaskan bahwa negara yang berhasil membangun industri nasional bukan sekadar membuka investasi asing, tetapi memiliki kapasitas untuk mengarahkan, mengendalikan, dan mendisiplinkan modal agar sejalan dengan kepentingan nasional. Negara harus cukup otonom dari kepentingan korporasi, sekaligus memiliki kemampuan birokrasi untuk memastikan investasi menghasilkan alih teknologi, peningkatan kapasitas industri domestik, dan penguatan pelaku nasional.
Sayangnya, praktik hilirisasi nikel Indonesia menunjukkan ketergantungan yang cukup tinggi terhadap modal, teknologi, tenaga ahli, bahkan pasar dari China. Dalam kondisi demikian, hilirisasi memang terjadi secara fisik melalui pembangunan smelter, tetapi belum tentu menghasilkan kedaulatan industri sebagaimana diamanatkan Pasal 33 UUD 1945. Nilai tambah memang tercipta, namun penguasaan atas nilai tambah tersebut tidak sepenuhnya berada dalam kendali negara maupun pelaku usaha nasional.
Di sinilah letak paradoks kebijakan hilirisasi. Indonesia berhasil menghentikan ekspor bahan mentah, tetapi belum sepenuhnya berhasil membangun struktur industri nasional yang mandiri.
Negara memperoleh penerimaan fiskal, tenaga kerja memperoleh kesempatan bekerja, namun struktur penguasaan industri justru semakin terkonsentrasi pada korporasi asing. Jika kecenderungan ini terus berlangsung, maka hilirisasi berpotensi hanya memindahkan lokasi produksi ke Indonesia tanpa memindahkan pusat kekuasaan ekonomi ke tangan bangsa Indonesia.
Pasal 33 UUD 1945 sesungguhnya bukan anti terhadap investasi asing. Konstitusi tidak melarang kerja sama internasional maupun penanaman modal asing. Akan tetapi, investasi asing harus ditempatkan sebagai instrumen untuk mencapai kemakmuran rakyat, bukan sebaliknya menjadikan negara bergantung pada kekuatan modal asing dalam mengelola sumber daya strategis.
Dengan kata lain, investasi merupakan alat, sedangkan kedaulatan ekonomi adalah tujuan. Karena itu, evaluasi terhadap kebijakan hilirisasi tidak cukup hanya diukur dari jumlah smelter yang dibangun atau besarnya nilai ekspor produk olahan. Ukuran yang lebih mendasar adalah apakah negara benar-benar menguasai industri strategis tersebut, apakah keuntungan ekonomi terbesar dinikmati rakyat Indonesia, apakah penguasaan teknologi berpindah kepada industri nasional, dan apakah struktur industrinya memperkuat kemandirian ekonomi bangsa.
Apabila jawaban atas pertanyaan-pertanyaan tersebut masih negatif, maka terdapat alasan kuat untuk menilai bahwa tata kelola hilirisasi nikel saat ini belum sepenuhnya memenuhi amanat Pasal 33 UUD 1945. Hilirisasi seharusnya bukan sekadar memindahkan proses produksi dari luar negeri ke Indonesia, melainkan memindahkan pusat penguasaan ekonomi kepada negara dan rakyat Indonesia. Tanpa penguasaan tersebut, hilirisasi hanya menghasilkan nilai tambah, tetapi belum menghasilkan kedaulatan ekonomi.
Oleh Hizkia Darmayana
(Pemimpin Redaksi Energi Juang News)
Redaksi Energi Juang News
